La magistratura europea è stata talvolta criticata per la sua mancanza di trasparenza e per il suo essere chiusa in sé stessa[1].
Da un lato, c’è chi sostiene che la magistratura dovrebbe comunicare solo attraverso le sue decisioni; il che, tuttavia, finirebbe per privarla di una voce nel dibattito pubblico. Dall’altro, si pone in evidenza che la società ha il diritto di essere correttamente informata sul funzionamento del sistema giudiziario.
La magistratura, in realtà, non può sfuggire alla copertura mediatica di una parte sempre maggiore delle sue attività e le istituzioni giudiziarie, lo vogliano o meno, devono affrontare le sfide associate alla comunicazione, tenendo conto delle crescenti esigenze di trasparenza dell’attività statale[2].
I documenti europei dedicati al tema dei rapporti tra giustizia, comunicazione e informazione
Nel panorama europeo, numerosi sono i documenti dedicati al tema dei rapporti tra giustizia, comunicazione e informazione. Si tratta di testi principalmente focalizzati sulla comunicazione istituzionale e sul dovere di informazione dell’opinione pubblica. A tali profili è possibile affiancare il rapporto tra la libertà di espressione e i doveri d’ufficio.
La maggior parte di questi documenti – riconducibili alla sfera del soft law – sono stati adottati nell’ambito del Consiglio d’Europa, da parte del Comitato dei ministri o dai due Consigli consultivi dei giudici e dei procuratori, costituiti in seno all’organizzazione.
Si ricordino, al riguardo, le raccomandazioni del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa agli Stati membri sul ruolo del pubblico ministero nel sistema di giustizia penale e al di fuori di esso Rec(2000)19[3] e Rec(2012)11[4], sulla diffusione delle informazioni attraverso i media in relazione ai procedimenti penali Rec(2003)13[5], su giudici: indipendenza, efficacia e responsabilità, Rec(2010)12[6] e su una nuova nozione di media Rec(2011)7[7].
Tra i pareri del Consiglio consultivo dei giudici europei (CCJE) vanno menzionati il n. 7(2005) Giustizia e società, il n. 14(2011) Giustizia e tecnologie dell’informazione (IT) e il n. 25(2022) sulla libertà di espressione dei giudici[8].
Il Consiglio consultivo dei procuratori europei (CCPE) ha invece adottato il parere n. 8 (2013) sui rapporti tra il pubblico ministero e i mezzi di informazione[9].
Un richiamo specifico al rilievo della comunicazione è altresì presente nella Dichiarazione di Bordeaux: Giudici e magistrati del pubblico ministero in una società democratica del 2009, predisposta in seduta comune dai Gruppi di lavoro del CCJE e del CCPE[10]
Con un taglio pratico va richiamata la Guida alla comunicazione dei tribunali e delle procure con il pubblico e i media della Commissione per l’efficienza della giustizia del Consiglio d’Europa (CEPEJ (2018)15)[11]. La guida si rivolge ai tribunali e alle autorità giudiziarie responsabili dell’azione penale (pubblici ministeri e, ove esistenti, giudici istruttori) ma contiene indicazioni utili per la comunicazione in generale. L’intento è di aiutare la magistratura a gestire la comunicazione con l’opinione pubblica e i media, in particolare per quanto riguarda il funzionamento delle istituzioni giudiziarie, i casi specifici o le situazioni di emergenza. L’oggetto è quello della comunicazione esterna e non di quella interna alle istituzioni giudiziarie.
Al di fuori del Consiglio d’Europa, particolarmente interessanti sono le raccomandazioni cui giunge la Rete europea dei consigli di giustizia (European Network of Councils for the Judiciary, ENCJ) nel Rapporto sulla fiducia del pubblico e l’immagine della giustizia 2017-2018 sulla comunicazione “da e per” la magistratura[12].
Elemento costante dei documenti richiamati è la necessità di fornire al pubblico informazioni chiare e puntuali sul funzionamento della giustizia e sulle attività degli uffici giudiziari[13], in conformità con i principi di trasparenza e di parità di trattamento dei media.
Significati e scopi della comunicazione: il bilanciamento tra principi concorrenti
La comunicazione ha molti significati. Essa può riferirsi alla comunicazione al pubblico (dimensione esterna) o alla comunicazione tra giudici o con altre professioni giudiziarie (dimensione interna). Tra comunicazione interna ed esterna esiste un rapporto dialettico. Una buona comunicazione interna ha un impatto su quella esterna e viceversa.
Dalla lettura dei diversi contributi è possibile ricostruire diversi scopi che la comunicazione giudiziaria assolve[14]. Si distinguono, tra gli altri, quello di fornire informazioni sulle attività pratiche del sistema giudiziario in casi specifici, l’affermare il ruolo della giustizia nella società e l’indipendenza delle istituzioni giudiziarie, in particolare quando questa viene messa in discussione. La comunicazione serve altresì a promuovere il rispetto per le istituzioni giudiziarie e i loro rappresentanti, a rafforzare – o ripristinare – la fiducia del pubblico nelle istituzioni giudiziarie[15], a prendere una posizione pubblica su questioni legate alla giustizia e alla società, laddove le circostanze lo giustifichino. Finalità ulteriore è quella di migliorare la comprensione del diritto da parte del pubblico e, più in generale, mantenere e migliorare l’immagine del sistema giudiziario.
Se i media, nuovi o tradizionali, svolgono un ruolo fondamentale in una società democratica, essi, nell’esercizio della loro responsabilità, devono prestare attenzione a non turbare il corso della giustizia o minare il corretto funzionamento del sistema giudiziario, la privacy e la sicurezza di tutte le persone coinvolte e, in particolare, la presunzione di innocenza dell’indagato o dell’imputato. Al riguardo, particolare attenzione va diretta a preservare la dignità delle persone vulnerabili, delle vittime, dei testimoni e dei parenti delle persone coinvolte nel procedimento penale. Questo, tuttavia, non deve precludere la possibilità di fornire informazioni nell’interesse pubblico. Stante la necessità di comunicare, nella Guida della CEPEJ si sottolinea che giornalisti dovrebbero essere visti come partner, non come avversari. Importante, pertanto, stabilire un quadro e delle condizioni per le interazioni delle istituzioni giudiziarie con i media.
In tale contesto, risulta essenziale il bilanciamento tra principi tra loro concorrenti, quali la libertà di espressione e di stampa, il diritto alla riservatezza, il diritto all’informazione, il principio di trasparenza, il diritto alla vita privata e alla dignità, nonché la riservatezza nelle inchieste, la presunzione di innocenza, la parità delle armi, i diritti della difesa e il diritto a un giusto processo[16]. Particolarmente delicato è il ruolo dell’ufficio del pubblico ministero, soprattutto nella fase delle indagini[17], nel rispetto del principio della presunzione di innocenza, parte integrante del diritto a un processo equo[18].
Se la comunicazione assolve a una pluralità di scopi, si ravvisa la necessità di un approccio sistematico. Nel Rapporto ENCJ si suggerisce di adottare una strategia di comunicazione globale, che dovrebbe applicarsi non solo ai membri dei Consigli di giustizia, ai presidenti e ai loro portavoce (e ad altre istituzioni all’interno del sistema giudiziario), ma a ogni singolo giudice e membro del personale giudiziario. Sul punto, si sottolinea che una strategia più intensa è necessaria se la fiducia del pubblico nel sistema giudiziario è inferiore alla media, in calo o instabile.
L’adozione di una strategia generale sulla comunicazione si rinviene anche nella Guida della CEPEJ, ove si fa riferimento alla opportunità di definire i messaggi che la magistratura desidera trasmettere al pubblico, di concentrarsi sulle informazioni relative all’attività giudiziaria nel suo complesso, di prendere in considerazione l’uso di tutti i mezzi di comunicazione disponibili e definire il pubblico di riferimento per ogni tipo di comunicazione.
Riguardo ai soggetti chiamati a comunicare, la determinazione di chi può e deve essere responsabile, a nome dell’istituzione giudiziaria, della comunicazione con il pubblico e i media dipende dallo scopo della comunicazione prevista, ma anche dalle circostanze specifiche[19].
Sotto questo profilo, accanto ai Consigli di giustizia[20], è possibile distinguere le associazioni di categoria, gli uffici giudiziari e i singoli magistrati[21].
Le associazioni professionali[22] dei giudici e/o dei pubblici ministeri possono comunicare su argomenti generali riguardanti la giustizia, il richiamo ai principi fondamentali (indipendenza della magistratura, presunzione di innocenza, ecc.). Possono anche svolgere un ruolo importante nella difesa dei tribunali, delle procure e/o dei singoli magistrati che vengono pubblicamente chiamati in causa.
Le corti possono comunicare la loro organizzazione, il loro funzionamento e le loro attività. Possono anche prendere posizione su situazioni di interesse specifico. Nel caso di procedimenti in corso, la possibilità di diffondere informazioni è limitata. Gli stessi principi si applicano ai pubblici ministeri, che – secondo la guida della CEPEJ – hanno una maggiore libertà di comunicazione sui procedimenti in corso.
I singoli giudici dovrebbero invece astenersi[23] dal commentare pubblicamente i procedimenti di cui sono responsabili, ma i pubblici ministeri possono informare il pubblico nel corso del procedimento quando la situazione lo giustifica. I giudici e i pubblici ministeri possono essere chiamati a intervenire nel dibattito pubblico su altre questioni.
Secondo le raccomandazioni di ENCJ, la magistratura dovrebbe sviluppare strumenti di comunicazione, guide di buone pratiche con gli altri rami del potere, gli altri professionisti del diritto e protocolli per trattare con coloro che sono considerati gli attori più influenti in termini di promozione della fiducia pubblica e dell’immagine della giustizia.
ENCJ, inoltre, raccomanda di realizzare periodicamente (almeno ogni tre anni) in ciascun paese indagini sulla fiducia del pubblico, identificando le parti interessate (il pubblico in generale, gli utenti degli uffici giudiziari, i professionisti del diritto, i giudici e il personale giudiziario). A tali indagini quantitative dovrebbe seguire una ricerca qualitativa, ad esempio organizzando tavole rotonde, focus group o consultazioni formali con le principali categorie di portatori di interesse. I risultati di queste indagini dovrebbero essere utilizzati per sviluppare strategie di comunicazione e le magistrature dovrebbero pubblicare indagini sulla fiducia del pubblico[24].
Questo profilo è presente anche nella guida della CEPEJ, ove si sottolinea come le autorità giudiziarie dovrebbero essere in grado di farsi un’idea precisa della propria immagine mediatica e del modo in cui le proprie comunicazioni sono percepite e trattate dai media e, nel caso dei social media, dal pubblico. A tal fine, nei limiti delle loro possibilità, si evidenzia l’eventualità di compilare rassegne stampa e realizzare indagini e sondaggi d’opinione.
Riguardo ai mezzi di comunicazione[25], i documenti richiamano il ruolo indispensabile svolto dalle nuove tecnologie[26] e dai social media[27], tra i mezzi di comunicazione più diffusi e utilizzati, che rispondono pertanto alle aspettative e alle preferenze del pubblico. Importante, tuttavia, il richiamo alla necessità di prestare particolare attenzione alle esigenze delle persone che non sono in grado di utilizzare le tecnologie informatiche[28]. Ai rapporti tra Giustizia e tecnologia dell’informazione è specificamente dedicato il parere CCJE n. 14(2011), ove si incoraggia l’uso di tutti i mezzi di informazione per promuovere il ruolo del sistema giudiziario nel garantire lo stato di diritto, e il parere CCJE n. 26 (2023) sull’uso delle moderne tecnologie nel settore giudiziario.
Qualunque sia il mezzo prescelto, la comunicazione delle autorità giudiziarie deve soddisfare le esigenze delle autorità e le aspettative percepite e presunte dei media e del pubblico, essere tempestiva, adeguata al pubblico di riferimento e distinguersi per la sua qualità (verità dei fatti, obiettività, chiarezza, assenza di speculazioni).
Si comprende, dunque, che per una corretta comunicazione risulta fondamentale la formazione non solo degli addetti alla comunicazione ma di tutto il personale giudiziario[29] e amministrativo[30].
Altro elemento costante è l’introduzione di uffici[31] o di squadre (“team”)[32] dedicati alla comunicazione e di figure deputate a tenere i rapporti con i media (portavoce o responsabile delle pubbliche relazioni) anche con la partecipazione di professionisti dell’informazione[33].
[1] Secondo la Guida alla comunicazione dei tribunali e delle procure con il pubblico e i media (CEPEJ (2018)15), dei tre poteri dello Stato, il giudiziario è il meno visibile al pubblico, essenzialmente perché è il meno visibile nel dibattito pubblico. Di conseguenza, la giustizia è spesso poco conosciuta e compresa, mentre la fiducia del pubblico nella giustizia dipende dalla comprensione dell’attività giudiziaria.
[2] Cfr. Guida alla comunicazione dei tribunali e delle procure con il pubblico e i media (CEPEJ (2018)15).
[3] https://www.csm.it/documents/46647/0/REC%282000%2919+it.pdf/8b7421a2-6f41-474a-bac8-e087167326f7
[4] https://rm.coe.int/16807096c5
[5] https://rm.coe.int/16805df617
[6] https://rm.coe.int/cmrec-2010-12-on-independence-efficiency-responsibilites-of-judges/16809f007d
[7] https://edoc.coe.int/en/media/8019-recommendation-cmrec20117-on-a-new-notion-of-media.html
[9] https://rm.coe.int/16807482d6
[10] V. https://rm.coe.int/168074779e: «è altresì interesse della società che i mezzi di comunicazione possano informare il pubblico sul funzionamento del sistema giudiziario. Le autorità competenti dovranno fornire tali informazioni, rispettando in particolare la presunzione di innocenza degli accusati, il diritto ad un giusto processo ed il diritto alla vita privata e familiare di tutti i soggetti del processo. I giudici ed i magistrati del pubblico ministero debbono redigere, per ciascuna professione, un codice di buone prassi o delle linee-guida in ordine ai loro rapporti con i mezzi di comunicazione».
[11] https://rm.coe.int/cepej-2018-15-fr-guide-communication-crise-tribunaux-ministeres-public/16809025ff e https://rm.coe.int/cepej-2018-15-en-communication-manual-with-media/16809025fe
[12] https://tinyurl.com/327ank4h Si vedano altresì il Rapporto ENCJ sulla fiducia del pubblico e l’immagine della giustizia, rapporto 2019-2020 sulla comunicazione con gli altri rami del potere e il Rapporto ENCJ sulla fiducia del pubblico e l’immagine della giustizia, rapporto 2018-2019 sull’uso individuale e istituzionale dei social media all’interno della magistratura su cui infra § 1.2.
[13] La Magna carta dei giudici del CCJE (2010), al punto 14 afferma che «la giustizia deve essere trasparente e debbono formare oggetto di pubblicazione informazioni sul funzionamento del sistema giudiziario».
[14] Guida alla comunicazione dei tribunali e delle procure con il pubblico e i media (CEPEJ (2018)15).
[15] ENCJ, Rapporto sulla fiducia del pubblico e l’immagine della giustizia, 2017-2018, sulla comunicazione da e per la magistratura.
[16] V. parere CCPE n. 8 (2013).
[17] Nel parere CCPE n. 8 (2013) si sottolinea come nei rapporti con i media, il pubblico ministero dovrebbe prendere in considerazione di adottare sia un “approccio reattivo” (reactive approach), rispondendo così alle richieste dei media, che un “approccio proattivo” (proactive approach), informando di sua iniziativa i media in merito ad un evento di natura giudiziaria. Cfr., altresì, le raccomandazioni del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa agli Stati membri sul ruolo del pubblico ministero nel sistema di giustizia penale e al di fuori di esso Rec(2000)19 e Rec(2012)11.
Indicazioni specifiche, riguardo al settore penale, in merito alla comunicazione sui procedimenti in corso e a quella di emergenza vengono fornite anche nella guida CEPEJ.
[18] Secondo la raccomandazione del Comitato dei ministri del Consiglio d’Europa sulla diffusione delle informazioni attraverso i media in relazione ai procedimenti penali Rec(2003)13, le opinioni e le informazioni relative ai procedimenti penali in corso devono essere comunicate o diffuse attraverso i media solo se ciò non pregiudica la presunzione di innocenza dell’indagato o dell’imputato.
[19] Guida alla comunicazione dei tribunali e delle procure con il pubblico e i media (CEPEJ (2018)15).
[20] Su cui, parere n. 24 (2021) del CCJE, Evoluzione dei Consigli di Giustizia e loro ruolo nei sistemi giudiziari indipendenti e imparziali https://rm.coe.int/opinion-no-24-2021-of-the-ccje-it/1680a6d620
[21] Guida alla comunicazione dei tribunali e delle procure con il pubblico e i media (CEPEJ (2018)15).
[22] Sul ruolo delle associazioni di giudici a sostegno dell’indipendenza della giustizia si v. il parere n. 23 del CCJE (2020) https://rm.coe.int/opinion-ccje-no-23-italian/1680a55cc6
[23] Riguardo ai singoli appartenenti alla magistratura, la guida della CEPEJ sottolinea che giudici e pubblici ministeri godono generalmente della libertà di espressione ma che, tuttavia, la libertà di espressione dei giudici, quando si presentano o sono presentati in tale veste, è limitata dal loro status speciale (segreto d’ufficio, doveri generali di riservatezza e dignità).
[24] Secondo ENCJ, la magistratura dovrebbe utilizzare il monitoraggio dei media per fornire una sintesi delle informazioni rilevanti relative al sistema giudiziario e per valutare e identificare le tendenze relative alle informazioni pubblicate o discusse dai media, per valutare e analizzare i riflessi positivi e negativi del sistema giudiziario sulla stampa al fine di affrontare le questioni ricorrenti.
[25] La guida della CEPEJ passa in esame i mezzi di comunicazione a disposizione delle autorità giudiziarie, distinguendo:
– comunicato stampa: utilizzato per fornire a molte persone, in linea di massima contemporaneamente, le informazioni che le autorità giudiziarie intendono diffondere;
– conferenza stampa (briefing con la stampa): consente anche un’interazione immediata con i rappresentanti dei media;
– intervista concessa a un giornalista da un giudice, un procuratore o un portavoce: il giudice o il portavoce può richiedere, come condizione per l’intervista, di poter controllare le citazioni fatte prima della pubblicazione; ogni organo giudiziario dovrebbe definire la cerchia di persone autorizzate ad accettare interviste; la comunicazione deve essere adattata al tipo di media interessato;
– risposte scritte a domande scritte: le regole interne devono definire le competenze e i processi da seguire per queste risposte;
– sito web: organizzazione e attività dell’ente; prossime audizioni ed eventi; altre notizie sull’ente;
– social media: consentono un contatto diretto con un pubblico molto ampio, in particolare con i giovani;
– conferenze e dibattiti pubblici su temi legati alla giustizia.
– messaggi filmati: per informare il pubblico sull’attività giudiziaria in generale o su aspetti specifici di tale attività; trasmessi in televisione o su Internet (YouTube);
– per informazioni generali sull’attività giudiziaria: documentazione a disposizione del pubblico, sportelli informativi, giornate aperte.
– trasmissione di specifiche udienze o decisioni giudiziarie.
[26] Il CCJE raccomanda, accanto alla distribuzione di materiale stampato, l’apertura di siti Internet sotto la responsabilità dei tribunali e che almeno tutte le sentenze della Corte Suprema e di altri importanti tribunali siano accessibili gratuitamente attraverso i siti Internet, adottando misure appropriate per proteggere la privacy delle persone interessate, in particolare delle parti e dei testimoni. Il parere CCPE n. 8 (2013) raccomanda di usare le nuove tecnologie dell’informazione, compresi i siti web del pubblico ministero e delle singole procure, per fornire informazioni tempestive al pubblico sulle attività del pubblico ministero».
[27] Rapporto ENCJ 2017-2018.
[28] Cfr. parere CCJE n. 14(2011).
[29] Il parere n. 7(2005) CCJE raccomanda che «A.5. I giudici dovrebbero avere l’opportunità di seguire una formazione specifica sulle relazioni con il pubblico e i tribunali dovrebbero disporre di personale specificamente incaricato di tenere i contatti con gli organismi educativi», mentre il parere n. 8 (2013) CCPE chiarisce che «laddove i procuratori abbiano dei rapporti diretti con i media, sarebbe opportuno fornire loro una formazione nel campo della comunicazione, in modo da garantire un’adeguata informazione». Secondo la guida della CEPEJ, le istituzioni giudiziarie dovrebbero ricercare e offrire a giudici e pubblici ministeri una formazione adeguata in materia di competenze comunicative nell’ambito della loro formazione iniziale e continua.
[30] Rapporto ENCJ 2017-2018.
[31] Secondo il parere n. 7(2005) CCJE è auspicabile la creazione di servizi di accoglienza e comunicazione nei tribunali nonché lo sviluppo di servizi di accoglienza e comunicazione nei tribunali, sotto la supervisione dei giudici, dovrebbe essere incoraggiato al fine di contribuire a una migliore comprensione dell’attività giudiziaria da parte dei media.
[32] Rapporto ENCJ 2017-2018.
[33] Nel Rapporto ENCJ 2017-2018, si raccomanda di nominare come portavoce giudici o procuratori formati in materia di comunicazione e di dotarsi di un dipartimento specializzato che si avvalga di professionisti della comunicazione, sotto la guida del giudice/procuratore incaricato dei rapporti con la stampa. Dovrebbero essere previsti protocolli in caso di disaccordo tra il giudice/procuratore incaricato dei rapporti con la stampa e i vertici del Consiglio/Corte/Ufficio del procuratore.
Anche la guida della CEPEJ mette in evidenza la necessità di una organizzazione professionale della comunicazione al fine di garantire la trasmissione di messaggi coerenti e l’accessibilità delle informazioni per i media. Viene quindi suggerita l’individuazione di un portavoce, una persona con formazione giornalistica o un giudice o un pubblico ministero specializzato, con una riduzione del carico di lavoro. In tal modo, affidando al portavoce in linea di massima tutte le comunicazioni per l’organo giudiziario a cui appartiene si assicura una comunicazione proattiva e reattiva, regolare, accurata, sufficiente, coerente e appropriata e si sollevano i membri della magistratura dai compiti di comunicazione. Attraverso la nomina di un responsabile è possibile individuare esigenze specifiche di comunicazione. Il portavoce, inoltre, dovrebbe garantire un trattamento equo ai vari giornalisti (principio di parità tra i media), assicurando, se del caso, il coordinamento delle informazioni con gli altri servizi, organismi e persone interessate, mantenendo contatti regolari con i giornalisti che seguono abitualmente l’attività giudiziaria, nonché con i giudici o i pubblici ministeri del suo dipartimento, con il dovere di riferire direttamente al magistrato responsabile dell’organo giudiziario interessato (presidente del tribunale, procuratore capo).
